Finance, Markets and Valuation
DOI:
10.46503/XGDY5663
Corresponding author
Marcos García-Gallego
Recibido: 12 Dic 2019
Revisado: 20 Dic 2019
Aceptado: 22 Dic 2019
Finance, Markets and
Valuation
ISSN 2530-3163.
Finance, Markets and Valuation Vol. 5, Num. 2 (Julio-Diciembre 2019), 81–90
Prescripción de las sanciones en el orden social tras la
interposición del recurso de alzada frente a la
resolución sancionadora
Prescription of sanctions in the social order aer
appealing against the sanctioning decision
Marcos García-Gallego
1
1
Facultad de Administración y Dirección de Empresas, Universitat Politécnica de Valencia.
Valencia, España. Email: mgarciag@upvnet.upv.es
JEL: J41; J53
Resumen
Este artículo aborda la problemática que suscita la caducidad del procedimiento sancionador y la pres-
cripción de las infracciones y de las sanciones en el orden social. Se analizan aquellos procedimientos
sancionadores iniciados de oficio en los que, formulada la propuesta de sanción y notificada al adminis-
trado, éste la recurre en alzada y, transcurridos los plazos de prescripción de la infracción y de la sanción,
la Administración dicta una resolución expresa desestimando el recurso de alzada que le habilita para
recaudar la sanción impuesta. Esta forma de actuar de la Administración de dejar sin resolver el recurso de
alzada, sin ejecutar la sanción y prolongando esa situación durante años sin que la prescripción venga a
poner fin a esa situación de incertidumbre, supone que el administrado queda sumido en la más absoluta
inseguridad jurídica. En este artículo se replantea este criterio jurisprudencial injusto a la luz de la nueva
ley 39/2015.
Keywords: Doctrina legal; Jurisprudencia; Retroactividad normas sancionadoras; Sanción administrativa;
Prescripción
Abstract
This article deals with the problems caused by the expiry of the sanctioning procedure and the prescription
of oences and sanctions in the social order. It analyzes those sanctioning procedures initiated ex oicio
in which, once the proposal for a sanction has been formulated and notified to the administrated party,
the latter appeals it and, once the statute of limitations for the infraction and the sanction has expired, the
Administration issues an express resolution rejecting the appeal that empowers it to collect the sanction
imposed. This way of acting by the Administration, leaving the appeal without a resolution, without
executing the sanction and prolonging this situation for years, means that the administered party is
submerged in the most absolute legal uncertainty. This article reconsiders this unjust jurisprudential
criterion in the light of the new Law 39/2015.
Cómo citar este artículo: García-Gallego, M. (2019) Prescripción de las sanciones en el orden
social tras la interposición del recurso de alzada frente a la resolución sancionadora.
Finance, Markets and Valuation 5(2), pp. 81–90.
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Keywords: Legal doctrine; Jurisprudence; Retroactivity of sanctioning regulations; Administrative penalty;
Legal prescription
1 Introducción
El objeto del presente artículo es el estudio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo
relacionada con la prescripción de las infracciones y sanciones en el orden social antes y
después de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (2015) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público (2015).
El problema que se suscita y sobre el que se pretende enfocar este estudio versa sobre la ca-
ducidad del procedimiento sancionador y la prescripción de las infracciones y de las sanciones
en el orden social. Más concretamente en el seno de aquellos procedimientos sancionadores
iniciados de oficio en los que, formulada la propuesta de sanción y notificada al administrado,
éste la recurre en alzada y, transcurridos los plazos de prescripción de la infracción y de la
sanción, la Administración dicta una resolución expresa desestimando el recurso de alzada
que le habilita para recaudar la sanción impuesta.
2 Concepto de caducidad y prescripción
Con carácter previo entendemos necesario hacer una pequeña mención a los conceptos
jurídicos de la caducidad y prescripción que son dos instituciones que se configuran como
causa de extinción de derechos y acciones por el mero transcurso del tiempo unido a su no
ejercicio. Ambas instituciones responden a la común razón de la presunción de abandono del
derecho y de las acciones que son su consecuencia (SSTS de 24 de marzo de 1988, 24 de mayo
de 1991, entre otras, y en especial, las de 20 de febrero de 1996, 18 de junio de 1999 y STS de 8
de marzo de 2000, entre otras muchas).
2.1 Caducidad
Según el Tribunal Supremo en sentencias de 11 de octubre de 1985 o 12 de junio de 1997 “la
caducidad es un modo de extinción de un derecho por el mero transcurso del tiempo señalado
por la Ley; se trata de un derecho que nace con un plazo de vida y que, pasado éste, se extingue;
es un derecho de duración limitada”. De la misma forma tiene declarado en sentencia de 26 de
diciembre de 1970 que “la caducidad de la acción es el fenómeno o instituto por el que, con el
transcurso del tiempo que la Ley o los particulares fijan para el ejercicio de un derecho, éste
se extingue, quedando el interesado impedido para el cumplimiento del acto o ejercicio de la
acción”.
La caducidad opera “ope legis”, es decir, de forma automática, dado que la misma no se
introduce como un beneficio para las partes, sino como un medio de regularizar la marcha de
los procedimientos y mantener el buen orden y prestigio de los actos administrativos, siendo
consecuencia lógica que no se necesite para declararla, súplica ni excitación alguna de la parte
a quien le interese dar por terminado el procedimiento.
2.2 Prescripción
Porsu parte, “la prescripción es un instituto al servicio de la seguridad jurídica, consustancial
a un Estado de Derecho y hoy garantizada a nivel constitucional” (art. 9. 3 CE). Con ella se
trata de evitar que el presunto autor de una infracción pueda estar sometido sine die al ius
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puniendi del Estado. Según Tribunal Supremo. Sentencia de 18 de febrero de 1997 (1997) si
el Estado, a través de los órganos penales o administrativos competentes, desde que tiene
conocimiento de la infracción deja transcurrir un determinado plazo sin perseguir a su presunto
autor actuando sus potestades sancionatorias, se entiende que hace dejación de aquellas
potestades no pudiendo ya desenvolver su actividad represora respecto del ilícito de que se
trate. Igual efecto se produciría cuando, iniciada en tiempo dicha actividad, queda suspendido
el procedimiento durante el plazo legalmente establecidodebido a la inactividad de la autoridad
sancionadora.
En el ámbito administrativo la prescripción venía regulada en el artículo 132 de la Ley 30/1992
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común (1992). Actualmente, el artículo 30 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público (2015) regula la prescripción de las infracciones y de las sanciones en el
ejercicio de la potestad sancionadora y, en su punto primero establece que “Las infracciones
y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan
plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los
dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán
a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al
año”.
En el orden social, el Real Decreto legislativo 5/2000 de 4 de agosto, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (2000) regula la
prescripción de las infracciones en su artículo 4 al disponer que:
1.
Las infracciones en el orden social a que se refiere la presente Ley prescriben a los tres años
contados desde la fecha de la infracción, salvo lo dispuesto en los números siguientes.
2.
Las infracciones en materia de Seguridad Social prescribirán a los cuatro años, contados
desde la fecha de la infracción.
3.
En materia de prevención de riesgos laborales, las infracciones prescribirán: al año las leves,
a los tres años las graves y a los cinco años las muy graves, contados desde la fecha de la
infracción.
4.
Las infracciones a la legislación de sociedades cooperativas prescribirán: las leves, a los tres
meses; las graves, a los seis meses; y las muy graves, al año, contados desde la fecha de la
infracción.
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 7.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo,
por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de las
Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de
la Seguridad Social (1998) en cuanto al plazo de prescripción de las infracciones y, en relación
al plazo de prescripción de las sanciones, su punto 3 establece que “las sanciones impuestas
prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la
resolución por la que se impone la sanción”.
3 Doctrina del tribunal supremo en materia de prescripción de las infraccio-
nes
Sentados los anteriores conceptos, conviene citar como punto de partida, dos sentencias
del Tribunal Supremo dictadas en sendos recursos de casación en interés de Ley.
1
º
.- Sentencia TS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5
ª
, S de 15 de
diciembre de 2004, recurso de casación en interés de Ley número 97/2002 (Tribunal Supremo.
Sentencia de 15 de diciembre de 2004, 2004).
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En dicha sentencia el Tribunal Supremo fijó la siguiente doctrina legal: .
El
límite para el
ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con
la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía
de recurso".
Dicha conclusión se basó en los siguientes razonamientos (AAHH 9º y 10º):
"Noveno.- El ejercicio de la potestad sancionadora –y, en consecuencia, la prescripción de
la misma derivada de la inacción o paralización administrativa– solo se produce en el ámbito
del procedimiento establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye
con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación. Con tal determinación concluye
el ejercicio de la potestad sancionadora para la que la Administración se encuentra legalmente
habilitada, debiendo la misma desarrollarse, con arreglo a unos determinados principios y
garantías, y en un período de tiempo determinado cuyo incumplimiento puede dar lugar a la
caducidad del procedimiento o a la prescripción de las infracciones perseguidas.
Por ello no resulta trasladable a la posterior vía de recurso, cuando el ejercicio de la potestad
sancionadora ya ha concluido y se ha consumado, los parámetros temporales que en la vía
sancionadora hubieran determinado la prescripción de la infracción. En la posterior vía de
recurso se ejercita por la Administración una potestad administrativa diferente, cual es la
relativa a la revisión de la previa actuación administrativa y que se orienta no a persecución de
la infracción —propio de la potestad sancionadora— sino a la comprobación de si el órgano
inferior se ajustó—formaly materialmente— al ordenamiento jurídico en el ejercicio — entonces,
si— de la potestad sancionadora.
Por ello, el ámbito propio de la prescripción es el del expediente sancionador que finaliza,
culmina y se acaba con la resolución (y consiguiente notificación) sancionadora (de resultar la
misma procedente), momento en el que se agota por parte de la Administración actuante el
ejercicio de la potestad sancionadora. En consecuencia, la demora en la resolución expresa del
recurso administrativo —al margen de la posible exigencia de responsabilidades— solo da lugar
al silencio administrativo negativo o desestimatorio que habilita y permite la posterior revisión
jurisdiccional, de conformidad con el artículo 115.2 LRJPA , en relación con el actual 43.2 in fine,
que, a diferencia del antiguo (antes de la LMRJPA de 1999) 43.3.b, que se refería a los recursos
administrativos", ahora menciona, para excluirlos del silencio positivo, a los "procedimientos
de impugnación de actos y disposiciones". No cabe, pues, duda acerca de la distinta naturaleza
y finalidad de ambos procedimientos (sancionador y de impugnación de actos y disposiciones),
y de la diferente potestad administrativa que en cada uno de ellos se ejercita.
La interposición del recurso administrativo da lugar a un verdadero y distinto procedimiento
administrativo, con autonomía y sustantividad propia que puede terminar de una forma normal
(esto es, mediante una resolución expresa dictada por el órgano competente para resolverlo
debidamente motivada) o de una forma ficticia, mediante el silencio administrativo, que cuenta
( artículo 43.3.2
º
LRJPA ) con "los solos efectos de permitir a los interesados la interposición
del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente". Este, pues,
es el único efecto de la extemporaneidad en la resolución del recurso, sin que el legislador
contemplara efecto alguno prescriptivo derivado de tal circunstancia.
Décimo.- No resulta, pues, de recibo la equiparación que se pretende entre la alzada admi-
nistrativa y los recursos penales de apelación o casación, pretendiendo extrapolar a aquélla
la prescripción para éstos prevista. La diferencia entre el recurso administrativo y el recurso
jurisdiccional es palmaria y no necesita muchas demostraciones dada su elementalidad: el
recurso administrativo se interpone ante y se resuelve por la Administración Pública, que actúa,
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asumiendo la posición bifronte de juez y parte. A pesar de la procesalización que puede observar
en los recursos administrativos, éstos, sin embargo, difieren con los recursos jurisdiccionales, y,
en concreto, con el contencioso-administrativo, que se interpone ante órganos jurisdiccionales
del orden contencioso-administrativo, integrado en el Poder Judicial (artículos 9.4 y 24 de la
Ley Orgánica 6/1985, de 7 de julio, del Poder Judicial (1985)), participando como tal de todas las
notas definitorias del mismo establecidas en el Título VI de la Constitución. En consecuencia,
ni por su fundamento, ni por su naturaleza ni por los órganos ante los cuales se interponen,
ni, en fin, por los efectos de su resolución, los recursos administrativos son equiparables a los
jurisdiccionales, siendo claras y evidentes las diferencias de calificación, de competencia y de
procedimiento. El recurso es, pues, un procedimiento administrativo propiamente tal, sujeto
por ello a las mismas limitaciones que todos los de su género y al juego de toda una serie de
principios que introducen forzosamente múltiples modulaciones en el esquema del proceso
judicial tomado como modelo para su regulación positiva”.
Esa tradicional separación entre el procedimiento sancionador y el de revisión de la re-
solución sancionadora debe ser cuestionada a partir de la trascendental modificación que
supuso el artículo 138.3 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común (1992), al establecer que en materia sancionadora
las resoluciones son ejecutivas únicamente cuando pongan fin a la vía administrativa. Esta
disposición, que sustrae a las resoluciones sancionadoras del régimen general de eficacia de
los actos administrativos desde la fecha en que se dictan (artículo 57 de la Ley 30/1992 de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(1992)) podría llevar a sostener que en el ámbito sancionador el procedimiento no concluye
de manera efectiva hasta que no recaiga la resolución que ponga fin a la vía administrativa.
Ello conduciría a afirmar que el tiempo que se emplea en resolver el recurso administrativo
es también procedimiento sancionador, y que, por tanto, si esa resolución se demora opera-
rá la prescripción según reglas generales de cómputo y de interrupción de prescripción de
las infracciones que establece el artículo 132.2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (1992).
Si por el contrario, estuviésemos realmente ante dos procedimientos administrativos distin-
tos con “autonomía y sustantividad propia” (procedimiento sancionador y los de impugnación
de actos y disposiciones) y que “el recurso es, pues, un procedimiento administrativo propia-
mente tal, sujeto por ello a las mismas limitaciones que todos los de su género y al juego de
toda una serie de principios que introducen forzosamente múltiples modulaciones en el esque-
ma del proceso judicial tomado como modelo para su regulación positiva”, es indudable que
ambos procedimientos deberían someterse a las reglas fijadas para cualquier procedimiento
administrativo.
Aplicada dicha doctrina al caso práctico tendríamos que la interposición del recurso de alza-
da inicia un nuevo procedimiento distinto del sancionador, estando la Administración obligada
a dictar y notificar la resolución en un plazo máximo de tres meses en virtud del artículo 115.2
de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (1992). Transcurrido dicho plazo sin que recaiga resolución se podrá
entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43.2 de ese mismo
cuerpo legal (art. 115.3 Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (1992)). Ello no obstante, según el artículo 42.1 de la Ley
30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administra-
tivo Común (1992) “la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los
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procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Con lo cual, transcurridos más de seis meses desde la interposición del recurso de alza-
da sin que la Administración haya dictado una resolución expresa, dicho procedimiento de
impugnación de actos debe entenderse caducado a todos los efectos. Y la Administración no
puede reanudar por sí sola ese segundo procedimiento al haber sido iniciado de oficio. Ante
esta situación, la Administración debería entender que la sanción impuesta ha ganado firmeza
iniciándose con ello el cómputo del plazo de prescripción, o bien, debería iniciar un nuevo
expediente sancionador para poder resolver en plazo el nuevo recurso de alzada que al que el
administrado tuviese derecho.
El dies a quo para computar el inicio del plazo de prescripción de la sanción sería la fecha de
la notificación de la resolución sancionadora ya que según el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(1992) “(...) los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”.
Transcurridos cinco años desde la notificación de la resolución sancionadora sin que la
Administración haya practicado ninguna actuación interruptiva de la prescripción, la sanción
estaría prescrita.
Sin embargo, la doctrina del Tribunal Supremo es distinta a la aquí expuesta según la
sentencia que seguidamente analizaremos.
2
º
.- Sentencia TS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5
ª
, S de 22 de
septiembre de 2008, recursode casaciónen interésde Ley número 69/2005(Ref. CJ 142591/2008)
(Tribunal Supremo. Sentencia de 22 de septiembre de 2008, 2008) siendo ponente Eduardo
Calvo Rojas.
En dicha sentencia se fija como doctrina legal la siguiente “interpuesto recurso de alzada
contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución
del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo
que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción”.
En apoyo de dicha tesis el Tribunal considera, de una parte, que “el transcurso del plazo
legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada no determina la firmeza del acto
administrativo sancionador sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso
contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de ese alzada la
normativa procedimental aplicable al caso "la desestimación por silencio administrativo tiene
los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso-administrativo que resulte procedente"(artículo 43.3 de la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (1992)
redactado por Ley 4/1999), subsistiendo en todo caso el deber que el artículo 42.1de la misma ley
impone a la Administración de resolver expresamente y sin que esa ulterior resolución expresa
quede predeterminada por el sentido negativo del silencio (artículo 43.4.b) de la Ley 30/1992 de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(1992), redactado también por la Ley 4/1999)”. De otra parte, considera que “el artículo 138.3
de la misma Ley 30/1992 establece que "la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía
administrativa", lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras
no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe
apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común (1992) el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que
no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción”.
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Esta interpretación omite cualquier referencia a la caducidad del segundo de los procedi-
mientos (el de impugnación de actos) y, según nuestro criterio, atenta contra el principio de
seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución Española (1978).
En efecto, estando el instituto de la prescripción tan estrechamente vinculado al principio de
seguridad jurídica, entendemos que ninguna razón de fondo hay para sostener que la demora
de la Administración en resolver, por prolongada e injustificada que sea, no deba ser corregida
mediantela prescripción por la sola razónde que aquella tardanza no se hayaproducido durante
la tramitación del procedimiento sancionador sino durante la sustanciación del recurso de
alzada o de reposición. Sobre todo teniendo en cuenta que mientras ese recurso administrativo
está pendiente de resolución la sanción no es ejecutiva y tampoco puede operar en ese lapso
de tiempo la prescripción de la sanción (artículos 132.3 y 138.2 de la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (1992)).
Si el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infrac-
ciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, y si durante la
sustanciación del recurso de alzada no cabe la prescripción de la sanción -que no es todavía
ejecutable- y tampoco se admite la prescripción de la infracción, es evidente que se produce
un claro quebranto del principio de seguridad jurídica. Efectivamente, si Administración puede
dejar sin resolver el recurso de alzada, sin ejecutar la sanción, y prolongar esa situación durante
años sin que la prescripción venga a poner fin a esa situación de incertidumbre, el administrado
queda sumido en la más absoluta inseguridad jurídica. En ciertos supuestos, la Administración
ha tardado hasta más de doce años en resolver el recurso de alzada y los Juzgados han ido
confirmado las resoluciones recurridas en base a la doctrina expuesta del Tribunal Supremo. No
es asumible en Derecho tolerar que la Administración incumpla con su obligación de resolver
en plazo el recurso de alzada, pero mucho menos los es el incentivar dicho incumplimiento,
incluso de manera indefinida, porque sabe que no va a operar la prescripción de la infracción o
de la sanción. No creemos acertada la doctrina que criticamos del Tribunal Supremo cuando
según el Artículo 106.1 de la Constitución Española (1978) corresponde a los Tribunales controlar
la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
La realidad es que con esta interpretación del Tribunal Supremo se castiga con mayor dureza
una sanción administrativa que una sanción de privación de libertad por delito grave. En el
primero de los casos no opera la prescripción y se hace depender de la exclusiva voluntad de la
Administración de resolver un recurso de alzada mientras que en el segundo caso existe fijado
un plazo específico de prescripción de diez años.
No debemos olvidar que antes de que la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Adminis-
traciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (1992) estableciese con carácter
general en su artículo 132.1 unos plazos de prescripción de las infracciones, que rigen siempre
que la ordenación sectorial no establezca otros diferentes, la jurisprudencia admitía sin reser-
vas que, a falta de previsión específica en el ordenamiento administrativo, se aplicase a las
infracciones de este orden el plazo de prescripción previsto en el Código Penal para las faltas
-así nos lo recuerda la STS, Sala Tercera, Sección 3
ª
, de 2 de marzo de 2005 (casación 459/02),
en la que se mencionan otras muchas resoluciones como son las sentencias de 13 de mayo de
1988, 25 de enero de 1989, 22 de enero y 6 de abril de 1997, etc.-. Y esa aplicación supletoria
del plazo de prescripción previsto para las faltas se justificaba apelando a la necesidad de tras-
ladar, aunque de forma matizada, los principios del derecho penal al derecho administrativo
sancionador, por ser ambos, manifestaciones del ius puniendi del Estado.
Sinceramente, no alcanzamosa entender por qué motivoel Tribunal Supremo considera que
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la prescripción no opera durante la sustanciación de los recursos en el ámbito administrativo
sancionador cuando sí que lo reconoce en el orden penal. Según la sentencia de la Sala Segunda
del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2004 “en el ámbito de la jurisdicción penal se
aprecia la prescripción del delito o la falta en caso de paralización del procedimiento durante
la tramitación del recurso dirigido contra la sentencia de instancia”.
Es más, hay áreas de la actividad administrativa, concretamente la tributaria, en las que se
admite que la prescripción opere también en vía de recurso o, más específicamente, durante la
sustanciación de las reclamaciones económico-administrativas. Es indudable que ese procedi-
miento de revisión en vía económico-administrativa tiene una naturaleza específica y responde
a fines distintos de los que son propios de los procedimientos tendentes a la gestión y liquida-
ción de los tributos y la imposición de sanciones tributarias; y, sin embargo, ello no impide que
se admita la oponibilidad de la prescripción en caso de demora en la resolución de esa clase de
impugnaciones. Pueden citarse como ejemplo las sentencias del Tribunal Supremo, Sección
2
ª
, de 6 de junio de 2003 (casación 6762/1998) y 17 de mayo de 2005 (casación 7077/2000). Y
también en materia tributaria, aunque fuera ya del ámbito sancionador, la misma Sección 2
ª
,
tiene declarado en sentencia de 12 de noviembre de 2012 (casación 136/2009), citando varios
procedimientos anteriores, que “(...) la inactividad de los Tribunales Económico-Administrativos
por más de cinco años, produce la prescripción del derecho a determinar la deuda tributaria”.
Queda entonces de manifiesto que la naturaleza y finalidad del procedimiento no es razón
suficiente para considerar que no deba tener cabida en él el instituto de la prescripción.
4 Cuestionamiento de la anterior doctrina con la entrada en vigor de la Ley
39/2015
Por suerte para el administrado, con la entrada en vigor de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (2015) y la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (2015), se ha puesto solución a esta
injusta situación.
El artículo 7.3 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento
General sobre Procedimientos para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden
Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social (1998) establece
que “las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a
aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción”.
Según el artículo 23.2 de ese mismo cuerpo legal “el recurso de alzada se regirá por lo esta-
blecido por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común en lo no regulado por el apartado anterior. Transcurridos 3 meses desde
la interposición del recurso de alzada sin que recaiga resolución, se podrá entender desesti-
mado y quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa”. En este sentido,
el artículo 122.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas (2015) al regular el recurso de alzada establece que “el plazo
máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que
recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en
el artículo 24.1, tercer párrafo”.
Por su parte, el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público (2015) dispone que “el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a
contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone
la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpirá la prescripción la iniciación,
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con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el
plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. En el
caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la
que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde
el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho
recurso”. Debe entenderse con ello que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción
se inicia desde que se entiende desestimado el recurso de alzada, es decir, a los tres meses
después de interpuesto.
Puesto en relación dicho precepto con el artículo 26.2 de la misma Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (2015) que establece sobre el principio de
irretroactividad lo siguiente: “las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en
cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la
infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones
pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”, resulta de aplicación
el indicado efecto retroactivo en cuanto favorece al infractor y afecta de modo expreso a la
sanción.
En orden al alcance retroactivo de las disposiciones sancionadoras más favorables, ha
manifestado el Tribunal Supremo, Sección 3
ª
, en sentencia de 14 de noviembre de 2.012 que
“Esta Sala ha señalado en Sentencias de 24 de enero de 2006 (recurso 419/2002), 31 de enero
de 2007 (recurso 8873/2003) y 13 de febrero de 2008 (recurso 2110/2004), que el principio de
retroactividad de las normas administrativas sancionadoras obliga a aplicar retroactivamente
dichas normas en todo aquello que pudiera ser más beneficioso para el presunto infractor,
y "...tal aplicación debe llevarse a cabo en cualquier instancia administrativa o judicial don-
de se encuentre pendiente de enjuiciamiento o ejecución una resolución sancionadora, ya
que no tendría sentido confirmar judicialmente la legalidad de una resolución administrativa,
según la normativa vigente cuando fue dictada, para que la Administración proceda a dictar
seguidamente otra que aplique retroactivamente la nueva norma sancionadora más favorable,
resolución esta última que podría ser objeto de un nuevo recurso judicial”.
5 Conclusiones
En este artículo se estudia la doctrina del Tribunal Supremo por la cual se entiende que el
límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones,
concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la
misma a la vía de recurso por entender que la interposición del recurso administrativo da lugar
a un verdadero y distinto procedimiento administrativo, con autonomía y sustantividad propia.
Dicha doctrina entendemos que deberá modificarse con la nueva regulación legal que admite
la prescripción de las sanciones, en este caso de estudio en el orden social, por el transcurso de
los cinco años contados a partir de los tres meses desde la interposición del recurso de alzada
sin que la Administración haya realizado ninguna actuación interruptiva de la prescripción.
Esta nueva situación legal debería superar la doctrina del Tribunal Supremo expuesta en este
artículo que, a nuestro entender, colocaba en una situación injusta al administrado y quebraba
el principio de seguridad jurídica.
Referencias
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de 1978.
Marcos García-Gallego 89
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Procedimientos para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden Social y
para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social. (1998). Real Decreto
928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos
para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los Expedientes
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Real Decreto legislativo 5/2000 de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la
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Marcos García-Gallego 90
